改革開放以來, 尤其是21世紀以來, 隨著城市化的加速發(fā)展和人民生活水平的不斷提高, 中國城市生活垃圾產(chǎn)生量與日俱增。據(jù)統(tǒng)計, 2000年到2015年, 全國僅收集和運送到各生活垃圾處理場 (廠) 的城市生活垃圾量, 就由11819萬噸/年增長到19142萬噸/年。1而與城市生活垃圾產(chǎn)生量迅速增長不相適應的是, 中國城市生活垃圾管理在很多方面還具有傳統(tǒng)廢物管理模式的特征, 適合國情的現(xiàn)代化城市生活垃圾管理模式還未建立起來。這無疑給城市管理和發(fā)展帶來了巨大的挑戰(zhàn), 成為制約城市化、環(huán)境保護及可持續(xù)發(fā)展的重要因素。面對這樣一個日益嚴峻的問題, 國內(nèi)學界自20世紀80年代中期以來即開始研究, 2001年以后則給予了越來越多的關注。本文旨在從公共管理的視角對國內(nèi)學界32年來 (1985—2016年) 關于中國城市生活垃圾管理問題的理論研究進行一次階段性總結和評析, 以了解這項研究的一般狀況、學界對城市生活垃圾管理中公共管理問題的認識, 以及這項研究存在的不足與前進的方向。

西方學界關于生活垃圾管理的研究始于20世紀70年代, 以美國亞利桑那大學威廉·拉什杰 (William L.Rathje) 博士創(chuàng)立垃圾學為標志。研究脈絡大致可分為三個階段:第一階段, 20世紀70年代, 研究主題是垃圾收費和末端無害化處理。第二階段, 20世紀80年代, 以源頭減量化為主。第三階段, 20世紀90年代以后, 主要研究循環(huán)經(jīng)濟視角下的垃圾資源化和減量化問題。國內(nèi)關于城市生活垃圾管理的研究起步較晚, 能夠查閱到的早文獻發(fā)表于1985年, 重點關注這一問題則是21世紀以來。由于后面還將對城市生活垃圾管理過程中更具實質性的問題進行總結, 這里主要就國內(nèi)學界對此問題研究的發(fā)展階段、研究成果的數(shù)量與質量、研究主題等一般性狀況進行歸納。在歸納和述評之前, 需要說明的還有以下兩點:第一, 本文在后面述評的對象為中國知網(wǎng) (CNKI) 1985—2016年間題名中包含“城市生活垃圾”的文獻, 但考慮到中國知網(wǎng)對2016年文獻的統(tǒng)計還不全, 因此本部分的文獻統(tǒng)計截至2015年。統(tǒng)計的文獻主要包括期刊文獻、碩博士論文、會議文獻、報紙文獻四類。第二, 在評估指標選取上, 本文參考了美國學者斯塔林斯 (Robert Stallings) 和費里斯 (James Ferris) (Stallings&Ferris, 1988) 、豪斯頓 (David Houston) 和德利萬 (Sybil Delevan) (Houston&Delevan, 1990) 、國內(nèi)學者何艷玲 (2007) 、丁煌和李曉飛 (2013) 等的研究, 主要選取了研究成果發(fā)表年份、數(shù)量、出處、主題等指標。

研究階段指的是學界對某一現(xiàn)實問題或科學問題關注、研究的發(fā)展過程, 標志著該項研究的“熱度”。本文選取相關年份的研究成果數(shù)量來評估城市生活垃圾問題的研究階段。研究成果的數(shù)量越多, 說明該項研究越“熱”, 反之則越“冷” (見圖1、表1) 。

由圖1和表1可以看出, 國內(nèi)關于城市生活垃圾管理的研究基本上可以分為三個階段:個別關注期 (1985—1995年) 、關注度提升期 (1996—2005年) 、持續(xù)關注期 (2006—2015年) 。在第一階段, 這一問題僅受到極少數(shù)學者的關注, 11年間僅發(fā)表相關研究成果81篇, 年均只有7篇。碩博士論文、會議文獻、報紙文獻對這一問題竟然連1篇成果都沒有。在第二階段, 這一問題受到的關注度不斷提升。年發(fā)表的文獻數(shù)量由1996年的19篇, 增長到2005年的223篇, 年均發(fā)表相關成果110篇。不僅期刊文獻數(shù)量持續(xù)增長, 碩博士論文、會議、報紙等都對這一問題給予了越來越多的關注。在第三階段, 學界對這一問題的關注度進入了一個持續(xù)較高且相對穩(wěn)定的時期。年均發(fā)表的文獻達到248篇且每年都穩(wěn)定在200篇以上;少者為2006年 (205篇) , 多者為2007年和2011年 (皆為295篇) ;且各類文獻的數(shù)量都相當可觀。

研究成果的質量指的是研究成果的優(yōu)劣程度, 標志著一項研究的發(fā)展水平。在學界, 一般以研究成果的出處、社會認可度等來代表研究成果的質量。本文以CSSCI期刊論文、博士學位論文、人大復印資料轉載等三項指標來具體評估這項研究成果的質量 (見圖2) 。

由圖2可以看出, 31年來相關研究的重要文獻數(shù)量并不多, 僅發(fā)表CSSCI期刊論文103篇, 博士論文54篇, 除CSSCI期刊論文外的人大復印資料轉載18篇, 總共只有175篇2, 僅占全部文獻數(shù) (3657篇) 的4.8%。

研究主題是一項研究的主要關注點, 標志著該項研究成果的主要內(nèi)容。城市生活垃圾管理具有非常豐富的內(nèi)容, 例如:按照管理過程分, 有源頭產(chǎn)生、中間收運、末端處理等環(huán)節(jié);按照管理成熟程度的不同, 有不同國家和地區(qū)的經(jīng)驗借鑒, 以及國內(nèi)不同城市之間的比較;等等。本文以CSSCI期刊論文、博士學位論文、人大復印資料轉載論文等175篇重要的研究成果為例來分析學界對這項研究的主要關注點 (見圖3) 。

如圖3所示, 學界為關注的是城市生活垃圾的處理環(huán)節(jié), 共發(fā)表重要研究成果93篇, 占全部重要文獻數(shù)的53%。其后依次為綜合研究3 (23篇) 、垃圾分類收集 (15篇) 、國內(nèi)城市案例研究 (13篇) 、收費 (11篇) 、資源化 (10篇) 、域外經(jīng)驗 (8篇) 、文獻綜述 (2篇) 。

在了解了學界關于城市生活垃圾管理研究的一般狀況之后, 本文下面將關注學界對這一領域更具“實質性”問題的研究。城市生活垃圾管理的過程可以分為源頭產(chǎn)生、中間收運、末端處理等環(huán)節(jié), 本文即以此為線索, 梳理學界在相關問題上的觀點和認識。源頭產(chǎn)生階段是城市生活垃圾管理的起始階段, 主要是減少垃圾的產(chǎn)生和對產(chǎn)生的垃圾進行分類的過程。學界對這一階段重點關注的是生活垃圾的源頭減量和分類問題。

源頭減量指的是從源頭上減少生活垃圾的產(chǎn)生量, 學界對于這方面的研究還很少。其重要原因在于“生活垃圾減量化”含義的多樣性和模糊性。例如, 有學者指出, 城市生活垃圾的減量有源頭減量、中間減量和末端減量三種含義 (黃中顯、付健, 2015) , 而在實踐中, 更加強調(diào)的則是中間減量———通過垃圾分類減少中間清運量 (袁開福、羅貴文, 2010;雷秉亞、安沁生, 2010) 和末端減量———通過焚燒、堆肥等方式減少末端排放量 (謝新源等, 2011) 。立法者雖然注意到了源頭減量的重要性, 但是法律規(guī)范大多是示范性、倡導性和宣誓性的, 缺乏可操作的規(guī)范體系, 對家庭垃圾排放問題重視不夠 (黃中顯、付健, [27]) , 同時也缺乏相關的財稅、價格等市場手段的支持, 企業(yè)和社會公眾對此了解不足 (陳思勤、樓紫陽, 2016;侯燕等, 2007) 。為了促進城市生活垃圾的源頭減量, 一些學者也提出了相應的措施。例如:將清潔生產(chǎn)理念引入城市生活垃圾管理, 限制一次性用品、減少過度包裝, 采用易于社會循環(huán)利用的包裝材料和包裝方法、加大相應的宣傳力度, 在全社會范圍內(nèi)樹立節(jié)約光榮、浪費可恥的價值觀等 (趙國華等, 2008;陳浩、樸光玄, 2010;王正言, 2006;馮曉星, 2013) 。

垃圾分類是現(xiàn)代生活垃圾管理的一個重要環(huán)節(jié), 指的是生活垃圾的產(chǎn)生者 (居民) 按照特定的標準將自己產(chǎn)生的生活垃圾進行歸類, 以利于生活垃圾的收運、處理。當前學界對城市生活垃圾分類問題的關注主要集中在分類政策、分類標準、分類意識等方面。

一是, 分類政策研究。在分類政策方面, 主要觀點認為中國生活垃圾分類存在制度缺失, 缺乏明確細致、可操作性的政策法規(guī)。無論是全國性法規(guī), 還是地方性法規(guī), 對城市生活垃圾的分類收集都做出了原則性的規(guī)定, 但沒有對政府、企業(yè)和個人應負的責任和義務進行明確規(guī)定, 更沒有制定有關違規(guī)行為的具體懲罰標準, 導致這些規(guī)定往往形同虛設 (譚文柱, 2011;宣琳琳、馬丹陽, 2014) 。陳子玉等 (2016) 通過對南京市社區(qū)居民問卷調(diào)查, 運用政策執(zhí)行的“模糊-沖突”模型, 對南京市的垃圾分類政策實施進行的研究發(fā)現(xiàn), 垃圾分類政策也存在著模糊性和沖突性。垃圾分類政策失敗的癥結在于制定了法律規(guī)范, 卻沒有建立相應的監(jiān)管機制來保障它的實施 (吳宇, 2012) 。相較于居民的分類投放意識而言, 當前生活垃圾分類中更重要的是法律法規(guī)等制度上的問題 (閻憲等, 2010) 。行為控制、法規(guī)與道德約束是制約城市生活垃圾源頭分類的兩個主要因子 (田鳳權, 2014) , 因此, 政府在制定政策中要規(guī)范城市生活垃圾主體的權利與責任義務, 明確相應的懲罰標準 (孟彩英, 2015) ;加快制定城市生活垃圾分類收集的管理法規(guī)、實施細則和具體辦法, 形成更具實踐指導意義的城市生活垃圾分類政策體系 (陳冰花等, 2001;綦文生, 2014) 。

二是, 分類標準研究。建立科學的、適合國情的分類標準是現(xiàn)代化城市生活垃圾管理的基礎之一, 也是當前城市生活垃圾管理中的難點之一。在這一問題上, 學者們傾向于認為當前中國尚缺乏明確細致的分類標準。有學者指出, 2004年建設部頒布的《城市生活垃圾分類及其評價標準》雖然列出了6大類生活垃圾, 但仍然是非常粗線條的, 需結合實際不斷完善 (綦文生, 2014) 。各城市的生活垃圾分類政策中也缺乏細致的分類標準, 而且不同城市執(zhí)行的生活垃圾分類標準也不一樣 (吳宇, 2012) 。在既有的研究中, 學者們也認識到了城市生活垃圾分類標準構建的復雜性。有學者指出, 分類標準過粗, 不能很好地起到分類的效果, 還需要很多后續(xù)分類;分類標準過細, 則單位和居民的工作量太大, 對居民認知度也帶來一定困難 (孫曉杰等, 2009) 。關于如何構建適合國情的分類標準, 一些學者也提出了自己的思考。例如, 有研究認為, 生活垃圾的分類標準應具有易為居民理解和接受、精細完備等特點, 形成更為科學精細的技術標準體系、科學的分類方法和接地氣的垃圾分類標準 (綦文生, 2014;許碧君, 2012) 。

三是, 分類意識研究。社會公眾對垃圾分類的認知、理解和支持是城市生活垃圾管理政策實施成敗的關鍵條件 (何德文等, 2003;王子彥等, 2008) 。近年來, 中國公眾的環(huán)保意識已經(jīng)有所覺醒, 但受傳統(tǒng)習慣的影響, 生活垃圾分類意識還比較薄弱。城市居民的生活垃圾管理習慣還沒有發(fā)生實質性的變化, 存在著對垃圾分類的生態(tài)意義和社會意義了解不多、理解不深等問題 (田諾, [52]) 。即使在上海這樣相對發(fā)達的城市, 生活垃圾分類的情況也不容樂觀 (綦文生, 2014) 。在現(xiàn)代生活垃圾管理體系構建過程中, 政府喚起和提升公眾的生活垃圾管理意識和知識具有非常重要的意義。對此, 學者們提出了一些建議。第一, 提高居民垃圾分類的素質, 包括知識、意識和能力。政府要重視環(huán)保教育, 從小抓起, 將環(huán)境保護、垃圾分類回收等知識內(nèi)容融進教材, 貫穿于幼兒園、小學、中學、大學教育的全過程;加強環(huán)保宣傳, 讓公眾知曉垃圾分類的意義并形成習慣 (高成全, 2012;孟彩英, 2015) 。同時在垃圾分類過程中要更加注重公民參與, 鼓勵公民積極參與生活垃圾管理, 努力提高其參與意識, 增強其參與能力 (趙宇峰等, 2008;徐金龍等, 2012) 。第二, 有效激勵居民的生活垃圾分類行為。有研究指出, 為有效激勵居民實施生活垃圾源頭分類, 必須從感知到的行為障礙、環(huán)境態(tài)度、主觀規(guī)范、公共宣傳教育、利他的環(huán)境價值、利己的環(huán)境價值、感知到的行為動力等7個方面加以正確引導 (曲英, 2011) 。

中間收運階段是聯(lián)結城市生活垃圾源頭產(chǎn)生與末端處理的中間環(huán)節(jié), 包括城市生活垃圾的清掃、收集、運輸 (轉運) 等管理過程。學界對這一階段的研究總體比較薄弱, 主要集中在收運路線、收集體系、收運效果等方面。

學者們認為, 在中間收運階段, 生活垃圾收運路線不科學、轉運設施建設困難等問題比較突出。有研究指出, 由于生活垃圾運輸路線缺乏科學的規(guī)劃和設計, 造成人力、物力、財力的大量損失及有用資源的嚴重浪費, 為后續(xù)的垃圾處理增加困難 (王芳芳等, 2010) ;生活垃圾中轉站的建設也變得困難重重, 特別是在人口高度密集、土地資源供應極為緊張、交通擁堵壓力巨大、環(huán)境保護要求較高的中心城區(qū)建設大中型生活垃圾中轉站, 需要解決諸如土地資源、城市景觀、環(huán)境衛(wèi)生、環(huán)境污染及其治理等棘手問題 (韋吉社、張健, 2014) 。城市生活垃圾的良好收運需要科學合理的收運路線和完善的轉運設施。基于此, 有學者建議應運用GIS (地理信息系統(tǒng)) 以及AHP (層次分析法) 等現(xiàn)代信息技術, 建立可視化的多目標運輸體系, 以確定生活垃圾的佳運輸路徑 (王桂琴等, 2010) 。中心城區(qū)一體式生活垃圾中轉站的建設, 應綜合考慮其外部空間的邊界、場所、出入口、通道、標志、周邊等六個構成要素 (韋吉社、張健, [61]) 。

這方面的研究主要集中在兩個問題上。一是對非正式垃圾收集體系的研究。學者們指出, 由于中國城市還存在相當數(shù)量的“拾荒”人員, 居民也有從生活垃圾中分揀“廢品”出售給“廢品收購站”的傳統(tǒng), 雖然表面上沒有建立起一套完整的生活垃圾分類收集體系, 但實際上存在著一套非正式的垃圾收集體系 (郭素榮、陳宗團, 2000;吳金芳, 2013) 。這套以市場機制為主的非正式生活垃圾收集體系在再生資源收集方面發(fā)揮了重要作用, 如有學者以北京市為例, 估算出大約30%的生活垃圾得到了資源化收集處理 (周燕芳、熊惠波, 2010) 。同時也有研究指出, 在沒有外在強制性力量影響的條件下, 這樣的生活垃圾收集體系也會出現(xiàn)無序競爭、特殊垃圾無法收集、廢品加工造成二次污染等問題 (吳金芳, 2013) 。二是對現(xiàn)代生活垃圾收集體系構建的研究。學界對這一問題的研究主要集中在兩個問題上:第一, 收集體系的構成主體問題。戴桂林等 (2008) 在研究城市廢舊家電收集體系時提出, 要建立聯(lián)合收集模式, 使家電制造商、第三方物流企業(yè)、零售商等主體在價值鏈上進行互補合作。王小紅和張弘 (2013) 基于經(jīng)濟學視角提出通過經(jīng)濟刺激方式吸引城市居民、垃圾拾荒者、廢品收集小販、廢品收集企業(yè)等社會和市場力量進入垃圾收集行業(yè), 實現(xiàn)整個社會綜合效應的增加。婁成武 (2016) 在對德國、巴西以及中國的垃圾收集模式進行比較分析的基礎上, 提出城市生活垃圾收集網(wǎng)絡的構建要明確政府、居民、拾荒者、相關上下游企業(yè)等主體責任, 有效發(fā)揮各主體的作用。第二, 政府在收集體系中的角色問題。學者們指出, 政府應監(jiān)督相關企業(yè)履行收集義務, 依法對不履行行為實施必要處罰;出臺優(yōu)惠的廢品收集政策, 鼓勵小區(qū)實現(xiàn)垃圾分裝收集, 鼓勵生活垃圾分類收集和再生資源收集的銜接;扶持拾荒者成立合作社, 承擔重要的協(xié)調(diào)功能等 (戴桂林等, 2008;程玲俐、吳鈾生, 2012;婁成武, 2016) 。

近年來, 隨著循環(huán)經(jīng)濟和可持續(xù)發(fā)展理念的不斷深入, “垃圾是放錯了地方的資源”的理念逐漸得到人們的認同。由于自然資源的稀缺性和物質守恒定律, 城市生活垃圾中的幾乎所有成分對人類都具有“再利用價值” (王偉, 2001) 。當前雖然中國大多數(shù)城市都已開展垃圾回收工作, 但實際效果卻不盡人意。這主要表現(xiàn)在以下兩個方面, 一是回收率比較低。與發(fā)達國家相比, 中國城市生活垃圾中可回收物 (如紙類、塑料、玻璃金屬等) 的含量并不低 (董越勇等, [14]) , 但各地城市生活垃圾的平均回收率不到10%, 遠遠低于發(fā)達國家50%以上的回收率 (王小紅、張弘, 2013) 。二是回收面比較窄。城市生活垃圾中, 除去廢舊紙張或紙制品、廢舊金屬、啤酒瓶、飲料瓶等經(jīng)濟價值較高的廢舊物品外, 其余眾多種類的資源性垃圾都被作為一般性垃圾進行了填埋或者焚燒, 沒有得到有效的回收利用 (婁成武, 2016) 。之所以收運效果較差, 一個重要原因在于現(xiàn)代化的再生資源回收體系還沒有建立起來。對此有學者指出, 廢品回收工作基本是由個體戶完成的, 政府環(huán)衛(wèi)部門只負責清運生活垃圾, 被個體戶漏過的廢品, 基本上當作垃圾被環(huán)衛(wèi)部門清運、填埋了, 因此導致生活垃圾中有用物品的回收率較低 (王偉, 2001) 。

末端處理即運用焚燒、填埋、堆肥等方式對生活垃圾的后處置。這是現(xiàn)代城市生活垃圾管理的一個重要環(huán)節(jié), 很大程度上標志著一個城市的生活垃圾管理能力和水平。相較于前兩個階段而言, 學界對這一階段的研究給予了較多的關注, 在處理方式、處理設備和技術水平、處理設施建設中的資金籌集、處理設施建設引起的社會穩(wěn)定和鄰避沖突等問題上都進行了一定的研究。

現(xiàn)代城市生活垃圾的無害化處理主要有填埋、堆肥、焚燒等三種方式。環(huán)境上有效、經(jīng)濟上可承受、社會大眾認可是現(xiàn)代城市生活垃圾無害化方式選擇應遵循的三大原則 (王明珠, 2013) 。國外發(fā)達國家和地區(qū)的實踐顯示, 焚燒越來越成為生活垃圾處理和再資源化的主要方式。在國內(nèi), 近年來雖然焚燒發(fā)電方式受到各地政府的普遍青睞, 但城市生活垃圾焚燒處理的比例仍然較低 (黃潤源, 2010) , 直到2012年, 全國3/4的城市生活垃圾還是用填埋、堆肥等較為傳統(tǒng)的方式來處理的, 只有不到1/4的生活垃圾通過焚燒方式處理 (薛立強, [70]) 。

學者們認為, 雖然近年來中國城市生活垃圾焚燒及尾氣凈化技術有了相當程度的提升 (毛庚仁等, 2010) , 但很多城市的生活垃圾處理設備和技術水平與國外相比還有較大的差距。例如, 有調(diào)查認為, 中國很多中小城市的垃圾處理設備和技術水平十分落后, 普遍存在著機械老化、防滲漏措施不達標、無害化處理整體水平低等問題 (周林潔, 2013) 。同時, 適合中國特殊城市生活垃圾組分的無害化處理技術還亟待突破和提升。有學者指出, 在堆肥處理中, 中國城市生活垃圾多渣性和不可降解組分高等特點使得堆肥過程中除了需要傳統(tǒng)的發(fā)酵外, 還必須設置復雜的分洗、破碎等設備, 而當前的技術和工藝條件卻難以達到要求;在焚燒處理中, 水、渣、灰、鹽等含量高及含熱量低等特點不僅增加了焚燒成本, 而且還增加了尾氣中的氯化物和顆粒物, 造成腐蝕焚燒爐、加重二噁英等二次污染等問題, 而這些問題的解決當前而言也是技術難題 (毛庚仁等, 2010) 。城市生活垃圾處理受到處理設備和技術水平的嚴格限制, 如何研制出適合國情的處理設備和技術水平是生活垃圾管理中的基礎性問題。為解決這些問題, 學者建議應建立一支高水平、高素質的環(huán)衛(wèi)科研隊伍, 積極開展生活垃圾處理的科學研究和技術攻關, 以不斷提高生活垃圾處理能力和開辟綜合利用的新技術、新途徑;應加強對生活垃圾中有用物質進行深度回收利用技術、適合國情的無害化處理技術的研究;應加快焚燒技術引進吸收以及關鍵設備國產(chǎn)化的進程, 扶持氣化熔融焚燒技術等高效資源化、污染物接近零排放的新型焚燒技術, 以及具有自主知識產(chǎn)權的垃圾焚燒尾氣凈化技術的研制和創(chuàng)新 (杜雪蓮、高勝超, 2013;李輝, 2014;張英民等, 2011) 。

城市生活垃圾處理設施建設需要大量的資金, 其來源主要有政府財政、企業(yè)、社會主體等。很長一段時間, 由于垃圾處理產(chǎn)業(yè)投資大、建設和投資回收期長、投資回報率低等多種因素 (曹娜、王玲, 2009) , 政府是唯一的投資主體, 因此很多城市政府存在著對生活垃圾管理重視不夠、資金投入不足的問題。例如, 一些學者的研究發(fā)現(xiàn), 2009年各省級政府對生活垃圾處理資金的投入普遍很少, 只有北京超過10億元, 有13個省級政府的投入還不足1億元, 上海、天津兩市的投入分別僅有0.59、0.15億元 (陳蘭芳等, 2012) 。在未來一段時期, 隨著垃圾焚燒廠等處理設施建設的增加, 僅靠政府財政已經(jīng)難以滿足巨大的投資需求, 因此需要形成多元化的融資渠道。一方面政府要進一步加大財政支持力度, 增加生活垃圾處理設施建設的財政投入 (石文偉, 2014) ;另一方面, 還要利用其他投資主體和銀行、國債、股票等融資手段盡快融入城市生活垃圾管理領域, 鼓勵社會資金參與生活垃圾處理設施的建設和運營 (宣琳琳、馬丹陽, 2014;曹娜、王玲, 2009) 。企業(yè)和社會資金在參與城市生活垃圾處理設施建設過程中可采用的項目模式包括BOT (Build-Operate-Transfer) 、TOT (Transfer-Operate-Transfer) 以及BOO (Build-Own-Operate) 等 (常杪等, [2]) 。同時值得注意的是, 在公私合作模式即PPP模式 (Public-PrivatePartnership) 下, 政府只是將生活垃圾處理設施的投資、建設、運營等工作轉移給了企業(yè), 但垃圾處理結果和終法律責任則由政府承擔 (孟春等, 2014) 。當前PPP模式應用于垃圾處理設施建設方面存在很多問題, 例如項目招標程序不完善不透明、地方政府過于看重較低的垃圾處理支付價格、有些地方政府拖欠相關費用、鄰避現(xiàn)象日趨嚴重、規(guī)劃滯后影響市場需求、欠發(fā)達地區(qū)社會資本參與不足以及企業(yè)風險較大等 (薛濤, 2014;常杪等, 2010) 。為解決這些問題, 學者也提出了相應的建議, 主要有健全專門的PPP法律法規(guī)、完善財政補貼機制、加強政府監(jiān)管、正確抉擇特許經(jīng)營合同的關鍵條件等 (韓帥奇等, [21];孟春等, 2014) 。

當前城市生活垃圾處理面臨著人口規(guī)模膨脹、土地空間有限、處理設施緊缺、對社會穩(wěn)定的影響較大等突出問題 (梁昊光、汪小勤, 2008) 。尤其是在生活垃圾中轉站、焚燒廠等處理設施建設的過程中, 影響社會局部穩(wěn)定的問題非常突出, 由此引起的環(huán)境群體性事件此起彼伏。一方面, 大的國內(nèi)環(huán)境背景要求政府多建生活垃圾處理設施, 特別是垃圾焚燒發(fā)電項目;另一方面, 民眾對垃圾處理設施建設的抵觸卻呈加劇趨勢 (吳金芳, 2013) 。隨著垃圾焚燒暴露出來越來越多的環(huán)境問題, 尤其是焚燒產(chǎn)生的二噁英的強致毒性問題, 使得政府和民眾之間的矛盾日漸激化, 環(huán)境抗爭和鄰避沖突行為時有爆發(fā) (陳寒, [4]) 。為解決城市生活垃圾處理設施建設引起的多種問題, 學者們從決策制度、信息公開、生態(tài)補償以及監(jiān)管機制等多方面進行了研究。相關研究認為, 城市生活垃圾處理決策必須明確相應的利益相關者, 構建支持信息數(shù)據(jù)庫, 加強相關的公信力建設, 采用適當?shù)臎Q策方法;應采取生活垃圾處理全過程的信息公開制度, 制定有關生活垃圾處理過程中公眾參與的相關法律法規(guī), 明確公民的環(huán)境權;解決機制和制度設計應遵循生態(tài)補償、環(huán)境正義、平等協(xié)商、選址決策程序公開、人性公平等原則;加強政府監(jiān)管, 建立利益相關者有效參與的監(jiān)管機制等 (許威, 2013;劉洪濤等, 2013;張向和、彭緒亞, 2010;劉東、李璞, 2012) 。

在城市生活垃圾管理中, 有一些問題涉及管理的全過程, 不能簡單地歸為上述任何一個環(huán)節(jié), 本文將其稱為“整體性管理問題”。這些整體性的公共管理問題主要是城市生活垃圾管理體制問題和生活垃圾收費問題。

一方面, 現(xiàn)行城市生活垃圾管理體制的問題。學者們認為, 中國現(xiàn)行的城市生活垃圾管理體制是計劃經(jīng)濟體制下形成的, 長期以來存在三個方面的問題:一是, 多頭管理、職責交叉。這被認為是目前城市生活垃圾管理中的大弊端 (高成全, 2012) 。城市生活垃圾管理在橫向上涉及住房和城鄉(xiāng)建設、環(huán)保、商務、市容環(huán)衛(wèi)等多個部門。其中住房和城鄉(xiāng)建設部門是城市生活垃圾管理的主管部門, 有害垃圾及其污染防治由環(huán)保部門負責, 可回收垃圾的處理由商務部門負責, 城市生活垃圾的日常監(jiān)管由市容環(huán)衛(wèi)部門負責, 但這種分工對于未能分離出來的有害垃圾和可回收垃圾的管理反而成為盲區(qū), 而且對于生活垃圾產(chǎn)生、收集、運輸?shù)拳h(huán)節(jié)的權責歸屬模糊不清 (徐丹, 2014) 。在縱向上, 大城市基本形成了“條塊結合、以塊為主”的市、區(qū)縣、街道 (鄉(xiāng)鎮(zhèn)) 三級管理體制 (楊凌、元方, 2007) , 但卻存在著上下級政府之間職責劃分不清, 各級政府都來管一件事的“職責同構”現(xiàn)象 (朱光磊、張志紅, 2005) 。二是, 政企不分、政社不分。作為一個公共問題, 城市生活垃圾本應由政府、企業(yè)、社會協(xié)同治理, 但現(xiàn)實中卻存在著政府成為唯一的城市生活垃圾管理責任者, 從生活垃圾的清掃、收集、運輸?shù)教幚? 全都由政府來承擔的問題 (郭偉偉, 2010) 。在具體管理過程中, 存在著政府部門作為管理者、執(zhí)行者、監(jiān)督者的“三者合一”現(xiàn)象。有研究指出, 雖然部分城市進行了環(huán)衛(wèi)服務市場化和事業(yè)單位企業(yè)化的改革, 但是改制建立的國有企業(yè), 并沒有充分參與市場競爭, 仍受環(huán)衛(wèi)部門的直接或間接領導和管理 (徐丹, 2014) ;生活垃圾的清運、處置還是主要靠政府的大量補貼與行政命令手段, 垃圾處理者無經(jīng)濟利益驅動 (盧英方等, 2002) 。三是, 職責配置不到位。由于對城市生活垃圾問題重視不夠, 應該給予的職責卻沒有給予。例如, 有學者指出, 城市生活垃圾往往是導致城市環(huán)境問題的重要因素, 但主管環(huán)境問題的環(huán)保部門卻在城市生活垃圾管理方面權限過小, 造成城市生活垃圾引起的環(huán)境問題不能得到及時治理 (李珍剛、胡佳, 2013) 。

另一方面, 解決城市生活垃圾管理體制問題的對策。為解決城市生活垃圾管理體制存在的問題, 學者們提出了相關的對策建議。一是, 理順城市生活垃圾管理體制。有研究指出, 應改革管理體制, 明確劃分各部門的職責范圍, 做到權責明晰;整合環(huán)境保護部門和市容環(huán)衛(wèi)部門職能, 成立綜合性環(huán)境保護和市容衛(wèi)生管理局;通過對環(huán)保、環(huán)衛(wèi)、垃圾回收利用等職能的統(tǒng)籌協(xié)調(diào), 成立全國性、綜合性的環(huán)境和資源管理委員會等 (張英民等, 2011;李珍剛、胡佳, [33]) 。二是, 構建多元主體參與機制。有學者提出, 在城市生活垃圾管理領域應引入社會主體和市場主體, 形成以法治化為原則, 由政府集中監(jiān)管, 以市場機制為推動力, 多元社會主體參與的城市生活垃圾治理模式 (徐丹, 2014) 。在這一治理模式建構過程中, 有些學者認為要形成以政府為主導、市場和社會協(xié)作的“一主多元型”協(xié)作機制 (周林潔, 2013;李珍剛、胡佳, 2013) 。政府主要負責城市生活垃圾管理政策的制定, 積極發(fā)揮其方向盤和監(jiān)管者的作用 (“廣州城市生活垃圾治理”課題組, 2014;張英民等, 2011) 。同時, 在政府統(tǒng)一協(xié)調(diào)的前提下, 引入市場競爭機制, 鼓勵私人企業(yè)參與競爭。生活垃圾的清運應逐漸從政府部門剝離, 推向市場, 由相關企業(yè)承擔, 垃圾的處理則實行市場化運作, 同時推行生活垃圾收費制度, 以減輕政府的財政負擔 (張英民等, [78]) 。

首先, 城市生活垃圾收費的經(jīng)驗借鑒研究。這部分研究主要介紹了先進國家和地區(qū)的城市生活垃圾收費情況。有研究指出, 隨著實踐的進展, 先進國家和地區(qū)的城市生活垃圾收費已經(jīng)由單純的為垃圾處理提供資金支持的“收費處理制度”發(fā)展為包括推動源頭減量和分類、促進資源合理回收利用、實現(xiàn)垃圾處理市場化和產(chǎn)業(yè)化在內(nèi)的“收費制度”, 現(xiàn)代城市生活垃圾收費的基本依據(jù)是“污染者付費原則”和“外部不經(jīng)濟性內(nèi)部化原則” (李大勇、郭瑞雪, 2005;馬本、杜倩倩, 2011) 。一些學者將國外的城市生活垃圾收費方式分為三種類型:一是稅收方式, 將生活垃圾費附征于營業(yè)稅、產(chǎn)品稅等稅收之中;二是公用事業(yè)收費方式, 將生活垃圾處理費附征于水、電等公用事業(yè)收費之中;三是, 直接收費方式, 政府對各類生活垃圾產(chǎn)生者直接收取生活垃圾費。按計價方式不同, 國外生活垃圾收費主要分為定額制、計量制 (包括從量制和超量制) 兩種。定額制以戶或人頭作單位, 收取固定的生活垃圾費;從量制按生活垃圾量收取費用;超量制是在一定數(shù)量內(nèi)免費或者低價, 超出數(shù)量收費或者收較高的費用 (袁開福、羅貴文, 2010;李曉敏, 2014;康偉等, 2011) 。

其次, 中國城市生活垃圾收費制度建設的不足及建議。學者們指出, 生活垃圾處理收費包括收費標準、收費方式、費用使用、監(jiān)督管理、法律責任等一系列內(nèi)容, 但有關部委和地方出臺的生活垃圾處理收費辦法和實施細則卻規(guī)定得過于粗糙, 導致生活垃圾收費管理存在著征收主體多樣、重復收費和亂收費現(xiàn)象嚴重、開征率和實際收繳率較低、收費成本高、缺乏相應的監(jiān)督機制等多重問題 (周長玲、于立杰, 2012) 。同時還存在收費覆蓋面相對狹窄、收費缺乏科學合理的依據(jù)、收費標準較低、費用被占用和挪用現(xiàn)象嚴重以及收費方式與生活垃圾排放量脫鉤等問題 (張宏艷、李夢, 2011;王楠、閆如玉, 2015;褚祝杰等, 2012) 。因此, 必須建立健全城市生活垃圾處理收費制度。學者們提出, 完善現(xiàn)行生活垃圾收費制度必須解決好生活垃圾處理費率形成機制、征收中的“排他機制”、監(jiān)督約束機制等問題 (胡小強等, 2013) 。還要明確城市生活垃圾處理費征收的主管部門, 確定征收途徑;收費模式由均等定額制向計量制轉變;建立嚴格的生活垃圾處理費管理體系;責任追究機制應更加嚴格和規(guī)范 (周長玲、于立杰, 2012) 。

后, 關于定額收費與計量收費的爭論。在構建中國城市生活垃圾收費制度中, 應實行定額收費還是計量收費是學界爭論較多的一個問題。有些學者贊同實行定額收費, 認為這種收費方式簡單易行, 比較適合剛剛實行生活垃圾收費制度的情況, 而計量收費則面臨著政策執(zhí)行成本較高 (無論是按袋計量還是按桶計量, 都會增加環(huán)衛(wèi)工人的工作量) 、監(jiān)督困難 (如果缺乏有效的監(jiān)督機制會導致非法傾倒生活垃圾的現(xiàn)象) 等問題 (張越、魯明中, 2005;李曉敏, [32]) 。有些學者更加贊同實行計量收費, 認為政府實施城市生活垃圾計量收費是保障分配公平的需要 (褚祝杰等, 2012) , 計量收費對于促進城市生活垃圾的減量化和資源化具有重要意義 (彭曉明等, 2006;趙麗君、劉應宗, 2009) 。有些學者則試圖調(diào)和兩種觀點的矛盾, 更為深入地分析了兩種收費方式的適用條件。張學才和李大勇 (2005) 從垃圾收費的發(fā)展情況和城市垃圾產(chǎn)量情況分析, 指出定額收費適用于生活垃圾收費的初始階段和垃圾產(chǎn)生量較小的城市, 而計量收費則適用于生活垃圾收費發(fā)展到一定水平和垃圾產(chǎn)生量較大的城市。杜倩倩等 (2014) 指出, 實行何種收費方式應該根據(jù)不同的情況來定, 計量收費是生活垃圾減量化必要政策, 適用于減量化努力的效果比較顯著的生活垃圾, 其實行的前提條件是政策收益大于政策執(zhí)行的成本。馬本和杜倩倩 (2011) 建議, 可在生活垃圾產(chǎn)生量大、收費實施時間較長、無害化處理率高、處理設施服役期將滿的城市率先開展計量收費試點。

由上述關于城市生活垃圾管理研究狀況的總結可以發(fā)現(xiàn), 隨著改革開放以來中國城市化的發(fā)展、環(huán)境問題的日益嚴重, 尤其是城市生活垃圾產(chǎn)生量的持續(xù)增長, 城市生活垃圾管理問題日益受到學界的關注, 已經(jīng)產(chǎn)生了相當數(shù)量的研究成果, 其中的一些研究成果已經(jīng)達到了較高的水平。這些都標志著, 這項研究在中國已經(jīng)具有了一個較好的起步。然而, 從另一方面看, 當前的這項研究也還僅僅處于起步階段, 在研究內(nèi)容、研究視角、研究方法等方面還存在一些局限。進一步推進這項研究, 需要找準前進方向, 明確研究重點, 以使其實現(xiàn)理論創(chuàng)新并對相關的實踐產(chǎn)生更為積極的影響。

本文認為, 這主要體現(xiàn)在下述三個方面:

通過對大量文獻的梳理發(fā)現(xiàn), 城市生活垃圾管理近年來受到了多個學科的關注。很多研究成果從理工、環(huán)境、法學等學科的角度對城市生活垃圾的處理技術、污染排放控制、加強規(guī)制等方面進行了研究, 甚至有些學者也對這一問題進行了跨學科的研究, 這些無疑都是可喜的。然而, 從先進國家城市生活垃圾管理的實踐以及國外學界的相關研究來看, 除了技術、環(huán)保、規(guī)制等方面的問題之外, 城市生活垃圾管理的非常重要的問題, 特別是在適合國情的現(xiàn)代化城市生活垃圾管理模式構建過程中的問題, 恰恰表現(xiàn)在公共治理方面, 即政府、公眾、企業(yè)、社會組織、專家等主體在城市生活垃圾管理的各個環(huán)節(jié)如何協(xié)調(diào)配合以構建起有效的管理機制的問題。然而, 在這一問題上, 國內(nèi)學者的研究卻是很不夠的。很多研究只是對城市生活垃圾管理的現(xiàn)狀、存在問題以及解決路徑作經(jīng)驗性的探討, 而缺乏從公共治理視角切入對這一問題進行具體深入的研究。例如, 從2000年起, 中國即在一些城市進行生活垃圾分類收集的試點, 但結果卻收效甚微 (孟思奇, 2014) , 其原因恐怕更多地在公共治理方面, 學界對此卻并沒有專門深入的研究。在生活垃圾分類標準方面, 很多學者關注的是如何細化分類標準, 而實踐中普通公眾實行的卻是大類粗分如“二分法”“三分法”“四分法”等。在末端處理階段, 近年來很多學者注意到了生活垃圾焚燒廠等處理設施選址和建設引起的環(huán)境群體性事件和鄰避沖突問題, 但可惜的是很多研究只是著眼于如何一般性地預防、處置環(huán)境群體性事件和鄰避沖突, 卻對于如何從公共治理的視角來進行生活垃圾焚燒廠的可行性和必要性論證, 來估算相關的社會成本, 來推進相關項目的有序實施等, 則關注和研究遠遠不夠。很大程度上, 正是貼近實踐的公共治理視角研究的不足造成了很多研究成果存在著泛泛而談、結論趨同、價值不大等問題。

就基于公共治理視角的研究而言, 由于受傳統(tǒng)研究方法的影響, 很多學者跳不出“現(xiàn)狀-問題-措施”的思維模式, 研究框架趨同、研究方法單一。只有較少研究者能夠運用實證研究、案例研究、比較研究等研究方法對城市生活垃圾管理問題進行分析, 更多的是在傳統(tǒng)研究方法基礎上的一般性經(jīng)驗總結。城市生活垃圾管理不僅是一個復雜的理論問題, 也是一個與社會發(fā)展緊密相關的現(xiàn)實問題。近年來, 無論是國家層面還是城市層面, 已經(jīng)對這一問題給予了相當?shù)闹匾? 一些城市也進行了城市生活垃圾管理方面的改革, 探索出了一些有效的管理機制和管理方式。這些都需要運用新的研究方法, 進行相應的理論研究、總結與創(chuàng)新。在理論上, 研究方法單一嚴重影響研究成果的質量, 造成很多研究成果千篇一律、沒有創(chuàng)新, 對實踐問題的解決也缺乏借鑒意義。

由前述關于研究的一般狀況的統(tǒng)計和相關研究的引述可見, 既有研究關注的主要是生活垃圾的處理和分類收集兩大環(huán)節(jié), 而對源頭減量、中間收運、管理體制、收費制度等的研究還有所不足, 這不僅體現(xiàn)在研究成果的數(shù)量方面, 更體現(xiàn)在研究成果的質量方面。例如, 從總體上看, 當前學界對源頭減量的研究主要是從政策制定、意識提高等方面進行的分析, 還缺乏具體深入的研究。在對中間管理環(huán)節(jié)的研究上, 對于生活垃圾分類收集和再生資源回收如何有效銜接, 如何發(fā)揮再生資源回收企業(yè)、拾荒者等主體的積極作用等問題, 學界的關注還很不夠。在末端處理階段, 近年來很多學者注意到了生活垃圾焚燒廠等處理設施選址和建設引起的鄰避沖突問題, 但只是著眼于如何一般性地預防、處置。在“整體性管理問題”的研究中, 關于如何建立適合國情的城市生活垃圾管理體制和收費制度, 如何加強對生活垃圾管理過程的有效監(jiān)管等問題, 都值得更加關注。應該看到, 城市生活垃圾管理是一個各環(huán)節(jié)密切相關的系統(tǒng)工程, 分類收集和垃圾處理中的一些問題往往是源頭減量、中間運收, 以及管理體制、收費制度等“整體性管理問題”導致的。因此, 如果不能夠較好地解決源頭減量、中間運收、管理體制、收費制度中存在的問題, 也就不能夠較為徹底地解決分類收集和垃圾處理中的問題。此外, 城市生活垃圾管理還涉及到政府責任履行、公眾相關知識教育、生活習慣養(yǎng)成、社會文明培育等更深層次的問題, 然而, 相對于國外學界的研究而言, 國內(nèi)學界對這些主題還普遍缺乏深入細致的研究。可以說, 正是對上述管理環(huán)節(jié)和主題的理論關注度不夠在很大程度上制約了這項研究的深入進行。

本文認為, 應從以下五個方面進一步推進城市生活垃圾管理研究:

這是在研究著眼點方面的建議。中國的城市生活垃圾管理有其特殊的國情, 現(xiàn)實中現(xiàn)代化城市生活垃圾管理模式的構建又處于迅速發(fā)展之中, 因此這項研究應特別注意貼近實踐的發(fā)展。第一, 應貼近“特殊國情”的實踐。這里的所謂“特殊國情”, 并不是強調(diào)中國區(qū)別于其他國家的“獨特性”, 而是指在遵循城市生活垃圾管理普遍規(guī)律前提下的一些局部性、階段性的特點。例如, 由于傳統(tǒng)上形成的廢品回收模式的存在以及現(xiàn)代化城市生活垃圾管理模式還沒有建立起來, 導致現(xiàn)實中存在著“再生資源回收利用”和“生活垃圾分類收集”兩套管理體制同時運行而又銜接不夠的問題;在傳統(tǒng)的廢品回收模式下, 居民具有出售生活垃圾賣錢的習慣, 拾荒者也有撿拾和收購垃圾的傳統(tǒng), 這些因素都影響著生活垃圾收費制度的實施;由于公眾缺乏生活垃圾管理意識, 導致生活垃圾源頭分類難以有效推開, 等等。如果不貼近這些生活垃圾管理的“特殊國情”, 只是一味地強調(diào)借鑒先進國家經(jīng)驗的話, 勢必難以認清中國城市生活垃圾管理的現(xiàn)實。第二, 應及時關注并跟上中國現(xiàn)代化城市生活垃圾管理實踐的迅速發(fā)展。應該看到, 近年來中國在現(xiàn)代化城市生活垃圾管理模式構建上正在經(jīng)歷著迅速發(fā)展。例如, 在生活垃圾管理體制改革方面, 國家《“十三五”規(guī)劃 (2016—2020年) 》提出要“健全再生資源回收利用網(wǎng)絡, 加強生活垃圾分類回收與再生資源回收的銜接”。在生活垃圾分類方面, 2016年6月國家發(fā)改委、住建部聯(lián)合發(fā)布的《垃圾強制分類制度方案 (征求意見稿) 》提出“到2020年底, 重點城市生活垃圾得到有效分類, 實施生活垃圾強制分類的重點城市, 生活垃圾分類收集覆蓋率達到90%以上, 生活垃圾回收利用率達到35%以上”。在城市生活垃圾管理的各個環(huán)節(jié)中, 有些城市關于生活垃圾的源頭分類也進行了一些可貴的探索, 有些城市也在積極實驗生活垃圾處理設施建設的PPP模式, 等等。作為一項與實踐結合緊密的研究, 應該高度關注并及時跟上這些實踐的發(fā)展。

這是在研究視角和理論基礎方面的建議。如前所述, 城市生活垃圾管理既是一個技術、環(huán)境、規(guī)制問題, 更是一個公共治理問題, 尤其是在中國加速城市化和現(xiàn)代化生活垃圾管理模式構建的過程中, 生活垃圾管理的“公共性質”更加突出。因此, 進一步推進這項研究的一個重要方面, 應是更為重視基于公共治理視角的研究。公共治理理論是伴隨著西方福利國家出現(xiàn)的管理危機、市場與等級制的調(diào)解機制危機, 以及公民社會的不斷發(fā)育和眾多社會組織集團的迅速成長而出現(xiàn)的一種新型的公共管理理論 (丁煌, 2011) 。這一理論自20世紀90年代興起以來, 迅速成為社會科學領域的基礎性理論之一。經(jīng)過二十多年的發(fā)展, 公共治理的內(nèi)涵不斷豐富, 被廣泛應用于公共事務的研究中。所謂公共治理, 就是政府、市場、社會組織以及公眾等多元主體, 通過合作、協(xié)商而不是命令、規(guī)制, 來凝聚公共意志、管理公共事務、實現(xiàn)公共利益。近年來, 中國城市生活垃圾管理中政府作為單一治理主體的弊端日益顯現(xiàn), 成為制約城市生活垃圾管理水平提升的重要因素。而從城市生活垃圾管理較為先進的國家的經(jīng)驗看, 引入公眾、企業(yè)、社會組織等主體共同進行城市生活垃圾管理, 是現(xiàn)代城市生活垃圾管理模式的普遍做法。此外, 從中國的經(jīng)驗看, 部分私人企業(yè)、拾荒者等主體實際上也參與生活類再生資源的回收利用。特別是隨著市場化改革的深入推進, 以及政府購買服務、特許經(jīng)營等方式的應用, 企業(yè)在城市生活垃圾管理領域中發(fā)揮著越來越重要的作用。因此, 中國的城市生活垃圾管理問題已經(jīng)不僅僅是政府單方面就能管理好的問題, 而成為需要政府、市場、社會等多元利益相關主體共同參與治理的問題。在這樣的情況下, 就需要政府拋棄傳統(tǒng)的單一主體管理模式, 通過合作與協(xié)商, 建立一種政府、企業(yè)、社會組織及公眾等多元主體共同參與的治理模式。在這一模式中, 應結合中國的具體國情, 既保障政府在城市生活垃圾管理中的主導地位, 又加強政府與其他主體的回應與協(xié)作。在此背景下, 將公共治理理論運用到中國城市生活垃圾管理的研究中無疑具有重要的理論意義和實踐價值。

這是研究方法方面的建議, 即應在傳統(tǒng)研究方法基礎上, 重視運用實證研究、案例研究、比較研究等社會科學的多種方法進行城市生活垃圾管理研究。首先, 增加對城市生活垃圾管理的實證研究。城市生活垃圾管理作為一個與實踐緊密聯(lián)系的研究領域, 迫切需要增加兩個方面的實證研究。一個是垃圾分類問題的實證研究。2000年以來在一些城市進行的生活垃圾分類收集試點之所以未能成功, 其原因也許更多的是在居民分類意識和行為上, 學者需要著重于對城市居民的生活垃圾分類意識和行為進行實驗觀察以及對相應居民進行問卷調(diào)查和訪談等方面的研究。另一個是鄰避抗爭問題的實證研究。由垃圾設施建設引起的鄰避抗爭頻發(fā)不斷, 學者需要對這些鄰避事件進行實際調(diào)研, 對鄰避居民進行訪談等, 深入了解事件背后的社會因素, 從而獲取第一手資料。其次, 加強對城市生活垃圾管理的案例研究?，F(xiàn)有研究大多是以某一典型城市為案例進行的個案研究, 未來研究要在此基礎上加強多案例研究, 如就北京市、上海市、廣州市等特大城市的源頭分類實踐進行多案例研究;同時還要加強對城市生活垃圾管理中一些成功模式的案例分析, 如南京“堯化模式”4、綠色銀行賬戶模式等。后, 對城市生活垃圾管理進行比較研究。有些學者對中國與外國的城市生活垃圾管理活動進行了橫向比較, 以借鑒國外的管理經(jīng)驗。后續(xù)研究需要加強對國內(nèi)不同城市在城市生活垃圾管理方面 (如垃圾分類、回收體系等) 的橫向比較研究, 特別是需要加強縱向比較研究, 例如對中國不同歷史時期的城市生活垃圾管理政策進行比較, 明確政策的演變過程和未來走向;對某一個城市不同時期的管理方式進行比較, 總結經(jīng)驗和教訓, 為未來的方式選擇提供指導, 等等。

這是關于現(xiàn)階段研究內(nèi)容的建議之一。在城市生活垃圾管理系統(tǒng)整體研究的基礎上, 要將這個系統(tǒng)進行分解, 對每個具體環(huán)節(jié)進行拓展和深化, 以求得整個管理系統(tǒng)優(yōu)化的總體目標。首先, 源頭產(chǎn)生階段應該是研究重點之一。只有搞好源頭減量和分類, 中間收運和末端處理才會起到事半功倍的效果。因此, 在這一階段要加強對公眾節(jié)約資源的宣傳和教育研究, 生產(chǎn)商包裝物減量使用的制度研究, 生活垃圾源頭分類的自律機制和制度約束機制研究, 以及垃圾分類回收的制度機制研究。其次, 在中間收運階段, 應加強對垃圾拾荒者、廢品回收商等“體制外”的生活垃圾管理群體的深入研究, 包括體制外主體在城市生活垃圾管理中的角色定位以及政府對其進行規(guī)范性引導和監(jiān)管等方面。同時, 還要深化對以社會力量為主的再生資源回收體系的研究, 以及生活垃圾分類收集與再生資源回收利用的有效銜接研究。再次, 末端處理階段要著重關注垃圾處理引起的社會問題。面對日益頻發(fā)的由垃圾焚燒廠等處理設施建設引起的鄰避沖突問題, 學界應該研究如何處理好城市生活垃圾管理與環(huán)境糾紛的關系問題, 例如:基于城市生活垃圾管理的視角求解垃圾焚燒類鄰避群體性事件的預防問題研究;在反焚燒成為一種常態(tài)時, 如何把公眾納入垃圾處理設施建設中使PPP模式從“雙贏”轉為“多贏”的研究;通過對生活垃圾焚燒廠的可行性和必要性論證來估算相關的社會成本, 以推進相關項目的有序實施的研究;等等。后, 在整體性管理問題上, 加強基于居民傳統(tǒng)垃圾分類習慣、體制外主體回收利用體系等的研究, 無疑將有利于建構中國特色的城市生活垃圾管理體制和適合當前中國國情的垃圾收費制度。

這是另一個關于研究內(nèi)容的建議。總體而言, 中國的城市生活垃圾管理正面臨著一個從傳統(tǒng)的廢物回收利用模式向現(xiàn)代化生活垃圾管理模式的轉型。而根據(jù)先進國家和地區(qū)的經(jīng)驗, 在這樣一個時期, 政府在現(xiàn)代城市生活垃圾管理模式建構過程中無疑發(fā)揮著主導性作用, 肩負著極其重要的責任。換句話說, 沒有政府相關責任的履行和作用的發(fā)揮, 就不可能建立起現(xiàn)代化城市生活垃圾管理模式。基于此, 本文認為, 當前應特別加強政府在現(xiàn)代城市生活垃圾管理模式建構中下述四方面責任的研究:第一, 領導責任。領導的核心是帶領并引導特定對象朝一定方向前進。對于城市生活垃圾管理而言, 就是政府制定出相應的規(guī)則和規(guī)劃, 引導相關主體參與城市生活垃圾管理模式轉型。在這一方向性的引導過程中, 中央政府的相關主管部門應發(fā)揮主要作用。第二, 組織責任。這里的“組織”指的是管理的一種職能, 是相關主體有目的、有系統(tǒng)地集合起來, 采取行動以實現(xiàn)特定的目標。在中國現(xiàn)代城市生活垃圾管理模式構建過程中, 地方政府, 特別是各城市政府, 肩負著重要的組織責任。例如, 城市政府應根據(jù)中央相關的規(guī)則和規(guī)劃, 理順生活垃圾管理有關的政府部門之間的職責關系, 調(diào)動相關的企業(yè)、社會組織、公眾等主體的積極性, 共同做好本區(qū)域的城市生活垃圾管理工作。第三, 監(jiān)管責任。這里的“監(jiān)管”指的是政府對其他參與主體進行監(jiān)督管理以保障城市生活垃圾管理的有序進行。針對實踐中暴露出的諸如生活垃圾不分類、地溝油、污染物排放超標等問題, 學界急需加強政府如何履行相關監(jiān)管職責研究;同時監(jiān)管作為一個全過程的問題, 需要保持從源頭到末端的系統(tǒng)性和連續(xù)性, 因此要增加如何利用政府的合法性權威以構建全鏈條的監(jiān)管體系的研究。第四, 教育責任。這里的“教育”泛指有目的地影響人的身心發(fā)展的社會實踐活動?，F(xiàn)代城市生活垃圾管理離不開社會公眾的廣泛參與, 而在現(xiàn)代城市生活垃圾管理模式構建過程中, 特別需要政府加強輿論宣傳和專門知識的培訓等“教育”活動, 以培養(yǎng)公眾的生活垃圾管理意識和技能。在履行政府責任的問題上, 研究者應注意, 一方面應看到, 中國政府總體而言是“強政府”5, 各級政府具有較強的領導、組織和教育能力。另一方面, 也應厘清政府與其他主體的責任邊界, 既要讓政府履行其應有的職責, 又要讓企業(yè)、社會組織、公眾等主體發(fā)揮其應有的作用。

總之, 中國城市生活垃圾管理問題已經(jīng)到了十分嚴峻的地步, 構建現(xiàn)代化城市生活垃圾管理模式的任務十分艱巨。這為學界的相關研究提出了十分重要的課題, 亟需對這一課題進行高度關注并進行深入研究。在研究中應貼近相關實踐的發(fā)展, 秉持公共治理的視角和理論基礎, 重視實證研究、案例研究和比較研究, 加強現(xiàn)代化城市生活垃圾管理過程和相應的政府責任研究, 以形成并構建起現(xiàn)代化、本土化的城市生活垃圾管理理論。